大庆市土地利用总体规划实施分析研究.pdf

工作研老］ 大庆市土地利用总体规划实施分析研究 □周晓飞 按照《国土资源部办公厅关于印发< 土地利用总体规划调整 完善工作方案 > 的通知》（国土资厅函［2014］1237号）文件要求， 大庆市于2015年开展土地利用总体规划调整完善工作，本次调 整完善是以2014年土地变更调查数据为基期数据。到现在为止， 土地利用总体规划调整完善以来已经实施四年了，本文主要对这 四年间的规划实施情况进行分析研究,主要从规划实施期间取得 的成效、规划实施中存在的问题以及推进规划实施的应对措施几 方面进行分析。 一、 规划取得的成效 1. 耕地保护得到加强，为促进农业生产奠定了可靠基础 规划实施期间，大庆市耕地面积基本保持在78万公顷以上， 通过划定基本农田保护区，实施土地整治等措施,耕地面积保持 稳定,质量有所提高,全市粮食综合生产能力不断提高。 2. 建设用地节约和集约利用水平不断提高，有力保障了经济 社会发展对土地的需求 规划实施期间，通过采取有保有压的政策，充分发挥规划的 宏观调控作用，控制一般项目用地需求,优先保障重点区域、中心 城区、重点项目的用地需求。通过采取各项节约、集约用地措施， 大庆市的单位土地收益有所提高。 3. 土地整治力度加大，实现了耕地总量动态平衡 规划实施期间，大庆市通过加大对土地整治项目支持力度， 增加了耕地数量，提高了耕地质量。在规划实施期间严格规范建 设项目占用耕地先补后占制度，较好地完成了建设用地占补平衡 任务，并鼓励社会投资参与土地整治，推动土地整治的市场化、规 模化。 4. 生态建设取得明显成效、改善了全市生态环境 规划实施四年来,大庆市始终坚持绿色发展理念，整理中重 视防护林建设、绿地建设,对盐碱地、沙地实行了积极的保护性开 发利用，合理引导造林、绿化，制定了切实可行的管理措施。规划 实施以来，在土地开发整理和基本农田建设过程中，重视防护林 生态工程建设，改善了生态环境，促进了土地资源的可持续利用。 5. 规划实施机制不断完善，规划的宏观调控作用得到加强 目前已形成了大庆市、县、乡三级土地利用总体规划体系，建 立健全了土地利用年度计划、建设用地项目预审、规划调整审批、 占用基本农田补划等制度，并将这些制度运用到对建设项目的筛 选和审査上，保障了一大批符合国家产业政策和环保政策的用地 项目，规划的土地利用管理和调控作用不断增强。 二、 规划实施中存在的问题 1.规划布局调整需求过大 “十三五”规划期间，大庆市提出要加快由能源主导的单一型 经济向多元综合型经济转变.构建支撑转型发展、可持续发展的 多元产业体系。把发展实体经济作为根本之策，把上项目、扩增量 作为“一号工程”，大力培育多元支柱产业。在稳定油气当量规模 的同时，重点发展石化产业、汽车制造业、铝业和新材料产业、食 品加工业、装备制造业、生物医药和新能源等战略性新兴产业、现 代服务业，推动产业结构向多极支撑、多点增长、多元发展转变。 新一轮土地利用总体规划批准实施后，规划确定的耕地保护、建 设用地调控等各项约束性指标将更为严格的执行，且大庆市处于 资源型城市转型的关键时期，实施城市空间发展战略.科学调整 产业布局已成为优化大庆经济发展环境的重要环节。习近平总书 记在东北调研时作出全面推进东北振兴的重要指示，总书记对我 省的重要讲话中指岀，“要以'油头化尾'为抓手，推动油城发展转 型”。黑龙江省委、省政府也确定了“油头化尾”的产业发展战略部 署,大庆市积极推进实施“油头化尾”产业项目落地，因此，规划布 局调整需求过大。 2.大庆市区范围内宜耕未利用地开发潜力不足 ，实施耕地占 补平衡困难 大庆市属于松嫩平原的一部分，地处松花江、嫩江一级阶地 上,地势东北偏高.西南偏低,低处多为排水不畅的季节性积水洼 地、沼泽、苇地、泡沼及盐碱地，未利用地资源十分丰富。荒草地分 布比较分散，不适宜开发成集中连片耕地;在目前的技术状况下， 盐碱地开发成耕地的潜力非常小;同时在自然保留地中有丰富的 湿地资源,不宜开发开垦。大庆市区2019 - 2020年实施耕地占补 平衡将十分困难。 三、推进规划实施的措施 1. 加快闲置低效土地处養，大力盘活存量建设用地 大庆市对供而未用、用而未尽的用地，由政府进行收购储备， 重新确定土地用途，以招、拍、挂出让方式适时推岀地块,充分挖 掘土地供给潜力，切实提高土地利用效率,在保障新增投资项目 的效益好、需拓展发展空间企业的用地需求的同时提升了城镇土 地的经济价值。大庆市应尽快制定关于加快盘活利用闲置、低效 存量建设用地的实施办法，重点针对因故无能力按合同约定时序 进行投资开发、导致土地闲置的工业用地及其布局调整、导致土 地空闲的基础设施项目用地等，由市政府统筹协调，采取一企一 策,在给予原用地单位必要补偿后，收回土地使用权，并重新安排 给新项目使用。 2. 建殳市域耕地占补平衡制度 大庆市区范围内实施耕地占补平衡困难，但从整个市域来 看，可以实现耕地占补平衡,鉴于大庆市区对新增建设用地指标 需求大、实施耕地占补平衡困难的问题，应建立市域耕地占补平 衡制度，缓解大庆市区供地紧张的局面。 3. 科学编制国土空间规划 本轮规划采用新的规划理念，体现了规划的先进性,特别是 引入了扩展边界、有条件建设区等弹性理念，实现了刚柔并济，给 规划实施带来了很多的方便。但是随着资源型城市产业结构转型 和新型城镇化、工业化、农业现代化建设的推进,大庆市对规划用 地布局调整的需求也越来越大，应在严格规划管理的基础上，在 下一步国土空间规划编制过程中充分考虑大庆市发展阶段特点 和发展要求，一切从人的需求和城乡发展需要出发，体现针对性 和地方适宜性，使空间规划近期服务于引导产业结构转型、助力 精准扶贫,为大庆市经济社会发展提供更有力的用地保障。 （作者单位:大庆市自然资源局） 黑龙江自然资源2019.5